¿Por qué el TIRFAA no ha cumplido las expectativas de los países biodiversos?
No se logró consenso para mejorar el sistema multilateral que facilita el acceso a los recursos genéticos agrícolas y permite la distribución justa y equitativa de beneficios.
Durante la última semana de noviembre se celebró en Lima la 11° Reunión del Órgano Rector del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura (TIRFAA). Este evento funciona como una COP1, en la que se congregan delegaciones de todos los países que han ratificado este acuerdo multilateral para decidir sobre su rumbo. Por primera vez el encuentro se realizó en Latinoamérica. Aunque se abordaron diversos temas, el eje principal fue cómo fortalecer el sistema multilateral.
Para comprender el contexto de la discusión, repasemos brevemente su historia.
Del patrimonio común a la soberanía
Antes de 1992, los recursos genéticos2 en el mundo se consideraban patrimonio común de la humanidad. Investigadores y empresas, sobre todo de países desarrollados, iban a los centros de origen de los cultivos como Perú para recolectar papas o maíces y llevarlos a sus bancos de germoplasma, sin pedir permisos ni firmar acuerdos. Se pensaba que estos recursos debían estar libres para “alimentar al mundo”.
Esto generó una desigualdad: los países en desarrollo entregaban gratuitamente la “materia prima” (el germoplasma) bajo el concepto de patrimonio común, mientras los países desarrollados devolvían productos (semillas mejoradas), a veces protegidos por patentes o derechos de obtentor, por los que se debía pagar un precio elevado. En otras palabras, la biopiratería3 estaba normalizada.
Fue en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro de 1992 cuando se adopta el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), que puso fin al concepto de patrimonio común para los recursos genéticos. Este acuerdo reconoce los derechos soberanos de los Estados sobre estos recursos, por lo que, si alguien quiere acceder a ellos, debe negociar con la entidad designada por el país y acordar beneficios antes de llevárselos4.
Este modelo funciona bien en sectores como la industria farmacéutica o cosmética, donde un compuesto específico puede extraerse directamente de una planta, pero no es igual en la agricultura. Una variedad mejorada generalmente contiene genes de múltiples cultivos procedentes de distintos países, lo que haría costosa y compleja la negociación de contratos bilaterales según las reglas del CDB.
Había el riesgo de que el mejoramiento genético, esencial para lograr cultivos más resistentes y productivos que contribuyan a la seguridad alimentaria, se estanque. Además, ningún país es completamente autosuficiente en recursos fitogenéticos, pues existe una interdependencia global. Por ejemplo, así como Perú dio la papa al mundo, también necesita el trigo de Oriente Medio y el arroz de Asia.
¿Una respuesta al CDB?
Ante este panorama, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) impulsó un Tratado para facilitar el acceso a los recursos genéticos esenciales para la seguridad alimentaria, alineándose con el CDB para asegurar una distribución justa de beneficios.
Este Tratado no desconoce la soberanía de los países sobre sus recursos fitogenéticos; al contrario, les permite, en ejercicio de esa soberanía, acordar un sistema común para compartirlos. En vez de negociar bilateralmente con cada país, se ponen 64 cultivos clave5 a disposición de un sistema global, al que se accede mediante un contrato estándar (ANTM)6. Los beneficios dejan de negociarse caso por caso y pasan a un fondo común.
Sin embargo, la preocupación principal se centraba en los centros del CGIAR7, una red internacional de 15 centros de investigación agrícola sin fines de lucro creada en 1971, cuyo objetivo es combatir el hambre y fortalecer la seguridad alimentaria. En el Perú tenemos la sede central de uno: el Centro Internacional de la Papa (CIP).
Estos centros habían reunido grandes colecciones de semillas y variedades en bancos de germoplasma accesibles para científicos y agricultores de cualquier país. Sin embargo, con el CDB proclamando la soberanía de los Estados sobre sus recursos genéticos, el CGIAR necesitaba celebrar acuerdos bilaterales con los países de origen para cada material almacenado, lo que podría obstaculizar el intercambio internacional de germoplasma y perjudicar el desarrollo de cultivos y la seguridad alimentaria.
El TIRFAA estableció una vía ágil para el intercambio de recursos genéticos, creando un sistema multilateral que mantiene el intercambio abierto, pero con normas claras de equidad y reparto de beneficios.
Promesas no cumplidas
El sistema multilateral del TIRFAA ha facilitado de manera efectiva el acceso y la transferencia de germoplasma para investigadores y empresas. Sin embargo, ha demostrado ser poco eficiente en la generación y distribución de beneficios económicos. Por ejemplo, aunque se han compartido más de siete millones de recursos fitogenéticos, solo se han pagado 800 mil dólares al fondo de distribución de beneficios en 18 años; eso equivale a apenas 10 centavos por recurso fitogenético. El fondo depende casi exclusivamente —en un 98 %— de aportes voluntarios de países y donantes, ya que los pagos obligatorios ligados al uso comercial de material genético son mínimos.
La falta de recursos suficientes impide la conservación adecuada de la agrobiodiversidad. Esto significa que los pequeños agricultores que mantienen las variedades nativas no reciben compensación por hacerlo y se ven forzados a sustituirlas por cultivos más rentables, pero menos diversos; o a dejar el campo para dedicarse a otra actividad. Sin esta diversidad, el sistema multilateral pierde su materia prima esencial, no hay nuevo germoplasma para el mejoramiento genético de los cultivos, no se alimenta el fondo y el ciclo se rompe.
Este problema tiene raíces estructurales. El Tratado, en su artículo 13(d), estipula que los pagos solo se efectúan cuando los productos obtenidos del material genético están disponibles sin restricciones, es decir, no están protegidos por derechos de propiedad intelectual (patentes o derechos de obtentor) ni sujetos a otras limitaciones legales o contractuales.
A pesar de que una empresa libere una semilla mejorada como “disponible sin restricciones” para evitar pagar al fondo un porcentaje de las ventas, sigue generando ingresos. Produce y vende grandes cantidades de semilla certificada, garantizando pureza genética y buen rendimiento, especialmente en el caso de híbridos. Aunque los agricultores tienen la opción de guardar y multiplicar la semilla, muchas veces prefieren comprar la certificada por conveniencia.
Por ello, el sistema multilateral no ha logrado asegurar una distribución justa y equitativa de beneficios, particularmente a países como el Perú, que son centro de origen y diversidad genética de muchos cultivos y principales proveedores de recursos genéticos utilizados por empresas de países desarrollados.
Mejorar el sistema multilateral
Como respuesta a estos cuestionamientos, el Órgano Rector del Tratado estableció un grupo para explorar posibles mejoras al sistema multilateral en 2013. Desde entonces se han realizado 14 reuniones, con debates intensos sobre tres puntos críticos: la ampliación del Anexo I del Tratado, el establecimiento de una estructura de pagos y tasas por acceso al germoplasma, y la incorporación de su información genética (DSI/GSD) en el sistema multilateral.
Sobre la ampliación de Anexo 1, en 2017 el Gobierno de Suiza propuso una enmienda al Tratado para que la cobertura del sistema multilateral incluya todos los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura, más allá de la lista actual de 64 cultivos y forrajes específicos. El argumento principal fue que esta ampliación haría el sistema más atractivo para las empresas, incentivando así una mayor participación y una distribución de los beneficios, tanto monetarios como no monetarios.
No obstante, la propuesta requería que, en caso de objeción, los países debían justificar la exclusión de cultivos durante la adopción de la enmienda y hacerlo “con moderación”, lo cual generó inquietudes respecto a la soberanía nacional sobre los recursos genéticos.
Países de Latinoamérica, África y algunas naciones asiáticas, que figuran entre los principales proveedores de germoplasma, manifestaron su desacuerdo con esta medida. Ampliar la lista de cultivos sin asegurar ingresos sería repetir el error histórico: más acceso sin beneficios. Sin embargo, no rechazaron categóricamente la medida, sino que la condicionaron a la existencia de un mecanismo financiero sólido y previsible, proponiendo un modelo de pago de suscripción para el acceso al germoplasma del sistema multilateral, considerado como una opción justa y sostenible para asegurar ingresos regulares al fondo.
Asimismo, se propuso que los ANTM incluyeran cláusulas específicas para la distribución de beneficios derivados del uso de la información genética obtenida del germoplasma. Sin embargo, estas propuestas no contaron con el respaldo de los países desarrollados.
Como resultado, el documento fue presentado en la 11ª Reunión del Órgano Rector con más de 200 textos entre corchetes, reflejando la ausencia de consenso y profundas divergencias entre los países desarrollados, usuarios principales del sistema, y los países en desarrollo, proveedores clave de germoplasma. Tras doce años de deliberaciones, la definición final quedó pendiente para la reunión en Lima.
Final abrupto
La reunión en Lima, presidido por Alwin Kopše, funcionario de la Oficina Federal de Agricultura de Suiza, inició el lunes 24 de noviembre con los países marcando la cancha sobre el paquete de medidas para mejorar el sistema multilateral. Se creó un grupo de contacto8 que apenas tuvo cuatro sesiones durante los primeros tres días sin revisar el texto en debate. El resto de la semana, la presidencia optó por sostener únicamente reuniones privadas con representantes de cada grupo regional y algunos países.
En la noche del sábado 29 de noviembre, poco antes del cierre de la reunión, se presentó un texto de compromiso9 elaborado por la presidencia. Este proyecto de resolución era muy favorable a los planteamientos de Estados Unidos, Canadá, la Unión Europea y otros países desarrollados. Proponía la expansión del Anexo 1 del TIRFAA para ser adoptada en la siguiente reunión del Órgano Rector. Y contenía un esquema actualizado del ANTM, donde el pago por suscripción sería opcional y no se abordaría la cuestión de la información genética, quedando todo condicionado a la mencionada expansión del anexo.
En resumen, el documento no reflejó las demandas de los países en desarrollo, a lo mucho, algunas de sus preocupaciones se pospusieron para una consideración futura. Delegaciones de América Latina, África y Asia manifestaron su descontento con la gestión de las negociaciones y rechazaron la presentación de un texto tan relevante apenas minutos antes de la sesión plenaria final, ya que esto dificultaba su análisis y consultas internas. Esto fue visto como un intento de forzar un consenso. Los países desarrollados, por otro lado, solicitaron respaldo a la propuesta de la presidencia, resaltando los avances conseguidos.
Finalmente, varias delegaciones del sur global, con el mejor espíritu de llegar a un consenso y no tirar por la borda tantos años de trabajo, propusieron que se tome nota del progreso logrado, se revise con calma la propuesta y se discuta nuevamente el tema en la siguiente reunión del Órgano Rector, dentro de dos años en Roma. La presidencia acogió esta propuesta y la puso en consideración de la plenaria. Casi todos los países estuvieron de acuerdo, pero dos delegaciones del norte global bloquearon el consenso y la presidencia cerró el debate.
Como resultado, se descartó el borrador y no se adoptó ninguna resolución sobre la mejora del sistema multilateral. No está claro cómo actuará la Secretaría del Tratado o la próxima presidencia (Argentina) respecto al proceso futuro.
¿Y ahora?
Desde mi punto de vista, mientras los países desarrollados continúen viendo el Tratado únicamente como un mecanismo para facilitar la transferencia de germoplasma, y no como un acuerdo que exige una distribución justa y equitativa de beneficios, nunca se logrará un consenso. Así lo señala el artículo 10.2 del tratado. En la práctica, observamos que los países megadiversos, quienes resguardan los recursos fitogenéticos bajos sus costos, terminan subsidiando a las naciones ricas que hacen uso de estos recursos.
No olvidemos que el propósito del Tratado, según el artículo 1, es proteger y asegurar el uso sostenible de los recursos fitogenéticos en la alimentación y la agricultura. Y las contribuciones monetarias son las únicas que pagan la conservación in situ, que es la principal fuente de germoplasma de la que se alimenta el sistema multilateral. La distribución de beneficios no es una caridad voluntaria, sino una obligación contractual vinculante tan importante como el mismo acceso al material genético.
Conferencia de las Partes o reunión que congrega a todos los países que han ratificado un acuerdo internacional para definir políticas globales sobre un determinado tema.
Un recurso genético es la parte del ser vivo que contiene información hereditaria —los genes— con un valor o utilidad real o potencial. Por ejemplo, una semilla de maíz con tolerancia a la sequía, o un microorganismo que produce un antibiótico.
Cuando alguien usa plantas, animales, hongos o microorganismos, o sus productos derivados, incluyendo los conocimientos tradicionales de comunidades, sin pedir permiso ni darles nada a cambio.
A este se conoce como el consentimiento informado previo (PIC) y las condiciones mutuamente acordadas (MAT).
Establecidos en el Anexo I del TIRFAA.
Acuerdo Normalizado de Transferencia de Material.
Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional).
Espacio de negociación más pequeño y operativo donde las delegaciones de los países discuten temas técnicos con mayor detalle o cuestiones que no pueden resolverse en la plenaria.
Un documento propuesto por la Presidencia cuando las Partes no logran avanzar y es necesario ofrecer una base neutral para destrabar la negociación. Se establece como una posible solución intermedia.